Parte 1.2 - Herramientas de gestión pública para promover construcciones verdes
1.2.1. Objetivos
Dentro del ámbito de acción de la gestión pública, los gobiernos ya sean nacionales, regionales o locales cuentan con la facultad de implementar una variedad de instrumentos regulatorios para incentivar cambios positivos en la sociedad. Habiéndose percatado de la necesidad de promover edificaciones eficientes con los recursos, varios niveles de gobierno en países en todo el mundo han desarrollado diversas políticas públicas, ya sea para incentivarlos o exigirlos.
1.2.2. Incentivos vs. Regulación
Los instrumentos de políticas se definen como un conjunto de técnicas a través de las cuales las autoridades gubernamentales usan su ámbito de acción para conllevar cambios en la sociedad2. Una clasificación de estos instrumentos podría ser la siguiente:
Regulación obligatoria
Son aquellos instrumentos que buscan influenciar el proceder de los ciudadanos a través de reglas y directivas que son obligatorias y aptas de fiscalización. Un ejemplo son los Códigos Técnicos de Construcción Sostenible.
Incentivos3
Son acciones que no son obligatorias de acuerdo con una regulación, pero que persuaden o motivan a que los ciudadanos tomen alguna decisión para recibir una recompensa. Un ejemplo son los subsidios que se ofrecen para costear la instalación de paneles solares o un subsidio para una vivienda social sostenible.3
La información
Se orientan a ofrecer información, capacitación, argumentos y comunicación. Un ejemplo son las campañas de salud pública.
El marco regulatorio bajo el que se establecen los incentivos depende de cada país, sea un Estado Unitario o un Estado Federal, y las características propias que conforman la administración de cada estado o municipio. Llamamos Actos Administrativos a esos marcos normativos generales que pueden referirse a Leyes, Decretos u Ordenanzas.
Ejemplos de regulación obligatoria en el ámbito de la construcción sostenible
Colombia
La Resolución 549 de 20151, promulgada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de Colombia, establece los parámetros y lineamientos obligatorios para todas las construcciones en el país y ofrece una guía para el ahorro de agua y energía en edificaciones.
Indonesia
El Código de Construcción Sostenible aprobado por el Gobierno Provincial de Yakarta en Indonesia, a través del Decreto del Gobernador N° 38/2012 (Pergub 38/2012)1, establece también una serie de aspectos de carácter obligatorio para todas las nuevas construcciones en esta ciudad.
1.2.3. Política Nacional vs. Municipal
Las políticas que promueven las edificaciones verdes a través de incentivos financieros y técnicos dependerán de las competencias o funciones de cada entidad pública, su capacidad financiera y de gestión, así como la estructura política administrativa, el grado de descentralización fiscal y el marco regulatorio de cada país.
Generalmente, las entidades a nivel nacional, como ministerios y entidades financieras públicas, pueden tener control sobre más incentivos financieros, mientras que los gobiernos locales, ya sean municipalidades o alcaldías, podrían otorgar incentivos técnicos o urbanísticos, adicionalmente, ya que estos son relacionados a los permisos de construcción. Vale la pena recalcar que, en algunos casos, como el colombiano, las municipalidades tienen competencia sobre el cobro de tributos relacionados a las edificaciones y los servicios públicos, por lo que las reducciones relacionadas a estos pagos pueden ser incluidos como parte de los incentivos en normativas para promover las edificaciones verdes.
En el caso de los gobiernos locales estos deben tener en cuenta las políticas o regulaciones nacionales, para desarrollar incentivos, pues varias de ellas promueven este tipo de edificaciones o generan un marco propicio para ello, como los ejemplos que veremos a continuación.
Ejemplos de políticas y regulaciones nacionales que impulsan las edificaciones sostenibles
Colombia
En Colombia, el Gobierno Nacional, a través del Departamento Nacional de Planeación (DNP), emitió el Documento CONPES (Consejo Nacional de Política Económica y Social) N° 3919, mediante el cual aprobó la Política Nacional de Edificaciones Sostenibles. Su Plan de Acción busca desarrollar un programa de incentivos financieros para hogares y constructores de edificaciones sostenibles, lo que implica fortalecer las Hipotecas Verdes y la Línea Verde Constructor, con acceso a tasas de interés preferenciales por construir verde, a través del Fondo Nacional de Ahorro y FINDETER. Asimismo, sugiere a los entes territoriales revisar otro tipo de incentivos del nivel local, que puedan ayudar a fomentar la construcción de vivienda con criterios de sostenibilidad y demás edificaciones, como lo son la exención de impuestos, la reducción en tiempos de trámite y el aumento en la edificabilidad, entre otros. Asimismo, el Decreto 1077 de 2015 del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio de Colombia, en su Capítulo 1 del Título 7 de la Parte 2 del Libro 2, del referido decreto, señala que el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, promoverá que los municipios y distritos establezcan incentivos para la implementación de las medidas de construcción sostenible.
Perú
En Perú el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento aprobó el Decreto Supremo 022-2016-VIVIENDA, que señala que las edificaciones que se construyan bajo los parámetros de eficiencia energética e hídrica, que incrementen el área libre con vegetación, y que se ubiquen en áreas urbanas, recibirán una Bonificación de Altura, siempre y cuando cumplan con los requisitos técnicos y legales correspondientes y de acuerdo a una certificación de estándares internacionales de edificación sostenible, autorizando con ello a que las municipalidades otorguen este tipo de incentivos técnicos.
1.2.4. Incentivos para la Construcción Sostenible
Puestos en práctica en varios países4, los incentivos públicos para la construcción sostenible fomentan la construcción de edificaciones con mejores medidas de eficiencia energética y de consumo de agua, estimulando al mercado inmobiliario hacia una meta baja en carbono. El objetivo de estos instrumentos regulatorios es activar el mercado de los edificios verdes y preparar a sus actores para poder cumplir con potenciales medidas obligatorios de construcción sostenible que se deberían de implementar a largo plazo.
Se podrían clasificar en incentivos financieros e incentivos técnicos (no financieros). Los diferentes tipos de incentivos no son excluyentes, por lo contrario, se pueden complementar e incluso otorgarse gradualmente en función del nivel de ahorro de agua, energía o mitigación de impacto que se alcance.
a. Los incentivos financieros
Son estímulos monetarios que van dirigidos a los constructores o desarrolladores inmobiliarios o a los que adquieren o usan las unidades inmobiliarias sostenibles que provienen del erario público5. Entre los incentivos financieros que provienen del sector público se destacan:
i. Incentivos tributarios
Son aquellos beneficios que otorgan un descuento, parcial o total, en una sola ocasión o en varias, de impuestos nacionales o locales a pagar relacionados por lo general con las edificaciones, así como el pago de algunas tasas o derechos vinculados a servicios públicos, como limpieza pública, seguridad, uso de acueducto, entre otros. Generalmente, estos incentivos son ofrecidos por entidades públicas, que tengan la competencia necesaria dentro de la estructura administrativa de un Estado6, y que recomienden tener claro el sistema e instrumento para demostrar esta condición y el proceso a través del cual la entidad verificaría los aspectos sostenibles si estos beneficios se dan en un periodo determinado. De esta manera se mantiene el descuento en los beneficios tributarios, pues estos pueden ameritar una verificación o fiscalización en el tiempo de uso de la edificación o el periodo determinado para el beneficio. Se plantea la opción de dar incentivos a través de este tipo de beneficios en impuestos sobre las cuales los gobiernos locales (municipalidades o alcaldías) tengan competencia7.
ii. Subsidios o bonificaciones
Son ayudas económicas que se otorgan a quienes adquieren las edificaciones o tecnologías que permitan el ahorro de agua, energía o materiales. Por ejemplo, las ciudades de Granada y Pamplona (España), aprobaron el otorgamiento de bonificaciones para la captación de energía solar en usos térmicos diversos8, o el programa del Fondo MiVivienda del Perú9, que otorga un bono a los beneficiarios de este programa, quienes adquieren por primera vez una propiedad sostenible.
iii. Subvenciones directas
Son un reembolso de gastos en algún servicio público a cambio de la inversión en tecnologías limpias. Un ejemplo es el Green Deal del Gobierno del Reino Unido, el cual busca ayudar a los empresarios y propietarios de viviendas que han empleado tecnologías verdes en sus propiedades, permitiéndoles devolver el préstamo en su pago mensual de consumo de energía eléctrica.
iv. Hipotecas verdes
Es un monto adicional y/o una tasa de interés preferencial menor para un crédito hipotecario convencional cuando el prestatario compra una unidad inmobiliaria verde o sostenible. Ejemplos: incluyen la Hipoteca Verde desarrollada por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT)10 en México y el Programa MiVivienda Verde del Fondo MiVivienda en Perú.
v. Descuentos en las tasas a pagar por los permisos para construir u otro trámite vinculado a la edificación
Estos incentivos se encuentran directamente relacionados a la exoneración o reducción en el pago de algunas tasas o tarifas pagadas por los constructores, propietarios o usuarios de las edificaciones, que se pueden otorgar por única vez o de manera temporal, parcial o total. La Municipalidad podría reducir el pago total o parcial por el permiso para construir, en casos cuando estos representen un monto significativo o atractivo para el constructor, como por ejemplo cuando el costo de estos permisos son un porcentaje del costo total de la construcción, tal como lo realizó la Municipalidad de Ciudad de Guatemala.
Ejemplos de exoneraciones tributarias para incentivar la construcción sostenible:
Leyes y Resoluciones de carácter Nacional
Argentina
Ley 27467, Presupuesto de Gastos y Recursos de la Administración Nacional 2019, a través de la cual el Gobierno de Argentina otorga descuentos en el impuestos, relacionados a la compra de tecnologías amigables con el ambiente.
Colombia
Resolución No. 196-2020 de la Unidad Nacional de Planificación Minero Energética de Colombia que aprobó una exclusión del IVA (19 %) y deducción del impuesto sobre la renta (25 %) para servicios de diseño de proyectos y soluciones técnicas que sean energéticamente eficientes.
Decretos de carácter Subnacional
Brasil
Decreto 36.288 del 17 de noviembre 2022 de la Municipalidad de Salvador de Bahía en Brasil, el cual concede un descuento hasta de un 10 % del Impuesto Predial y Territorial Urbano (IPTU), a propietarios que adopten medidas que estimulen la protección, preservación y recuperación del medio ambiente. Así como un descuento en la Otorga Onerosa para Construir, tasa a pagar por este concepto para aquellos proyectos constructivos, que desean construir por encima de los topes establecidos y cumplan condiciones de sostenibilidad.
Perú
Ordenanza Nº 314-00-CMPP de la Municipalidad Provincial de Piura en Perú aprobó un descuento del 30 % en el pago por servicios municipales (arbitrios), por lapso de dos años, para proyectos de interés social que se certifiquen como sostenibles.
México
Ley de ingresos No. 29501/LXlll/23 del Ayuntamientoo de Zapopán del Estado de Jalisco de México, para el ejercicio fiscal 2024 ha establecido la reducción temporal del pago de derechos por aprovechamiento de infraestructura básica, licencia de edificación, por supervisión de obra, entre otros a aquellos proyectos que obtengan una Certificación EDGE o LEED.
Indonesia
El Banco Central de Indonesia incrementó la relación préstamo-valor en un 5 % para propiedades que estén certificadas como verdes.
Guatemala
Municipalidad de Guatemala por Acuerdo COM-12-2022 del 28 de abril aprobó un descuento del 25 % en la tasa que se paga por la licencia de obra para reducir impactos ambientales, si se presenta una certificación de sostenibilidad.
b. Incentivos no financieros (técnicos)
Son aquellos que representan un beneficio no monetario directo, pero sí un incentivo que se puede monetizar por parte del constructor, principalmente. Estos incentivos pueden ser:
i. Aumento de edificabilidad
Es uno de los incentivos más utilizados a nivel mundial. Este permite disponer de un aumento de superficie construida a través de bonificación de altura11, reducción del tamaño mínimo de la unidad inmobiliaria o reducción de área libre, entre otros. En caso de que el proyecto edificatorio cumpla con una serie de medidas de sostenibilidad y la certificación de edificación verde.
ii. Flexibilidad reglamentaria
Incluye la flexibilización de los parámetros urbanísticos para el constructor por encima de los mínimos o máximos establecidos. Por ejemplo, la reducción del número mínimo de plazas de estacionamiento para vehículos por vivienda, reducción de retiros municipales, uso mixto de azoteas, entre otros.
iii. Tramitación expedita de permisos de construcción
Este incentivo se enfoca en ofrecer un proceso de obtención de licencias, o cualquier otro trámite vinculado a las edificaciones, más rápido por contar con una certificación de construcción sostenible, el cual representa un costo de oportunidad muy valorado por los constructores o desarrolladores.
iv. Asistencia técnica o comercial
En este caso la Municipalidad ofrece un equipo profesional experto en edificación sostenible para orientar al promotor/propietario en ejecutar las mejores soluciones en materia sostenible o vender edificaciones con estas características.
v. Otros incentivos
Incluyendo un reconocimiento institucional a través de la publicación en las páginas y redes institucionales de los proyectos inmobiliarios que hayan recibido incentivos por certificar verde.
Ejemplos de incentivos no financieros
India
Municipalidad de Pune en la India otorga un 3 % adicional de coeficiente de utilización del suelo por lograr un 30 % de ahorro de energía, agua y energía incorporada en los materiales, el 5 % por lograr una eficiencia del 40 % y el 7 % si este alcanza el 50 %.
Perú
Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible de Perú, Decreto Supremo N° 022-2016-VIVIENDA, dispone de una bonificación de altura como incentivo a la construcción sostenible, siempre y cuando las construcciones cumplan con los requisitos técnicos de acuerdo con una certificación internacional de edificación sostenible.
Perú
Ejemplos de flexibilidad reglamentaria
Ordenanza N°285-2020-MDC de la Municipalidad Distrital de Cayma en Arequipa, Perú
Esta ordenanza dispone la posibilidad de seleccionar de entre cuatro tipos de incentivos, incluyendo dos pisos adicionales y beneficios de edificabilidad para proyectos de nueva construcción o en ejecución de Áreas Residenciales de Media Densidad (RDM) y Alta Densidad (RDA), y áreas de Comercio Zonal y Comercio Sectorial, además de reducción de área libre, uso de retiros y uso mixto de azotea.
Ordenanza N°610-MSB del 2018, Ordenanza de promoción de edificaciones sostenibles en zonas residenciales en el distrito de San Borja (Lima) modificada por Ordenanza N°623-MSB del 2019Ordenanza N°510-2019 que Establece, Regula y Promueve Condiciones para Edificaciones Sostenibles en el Distrito de Miraflores, con Texto Único Ordenado, ordenanza N° 581 (Diciembre 2021).
Esta ordenanza dispone de una bonificación de altura de hasta dos pisos adicionales en el primer proyecto certificado como sostenible y, así como reducción del área mínima de la unidad inmobiliaria y reducción del número de estacionamientos si se certifica verde.
Ejemplos de tramitación expedita
Ordenanza Nº 314-00-CMPP de la Municipalidad Provincial de Piura, Perú
Esta ordenanza estipula que emitirá las licencias para construir en veinte días a aquellos que logren acreditar que sus proyectos cumplen estándares internacionales sostenibles.
Recomendaciones para Elegir Incentivos
1. Aplicabilidad y buena recepción
Es fundamente elegir los incentivos que sean atractivos, viables y aplicables por los desarrolladores, para que de esta manera cumplan con el objetivo de impulsar la construcción verde.
2. Máxima aplicación territorial
Se recomienda ofrecerlos en la mayor área o en la medida de lo posible, en todo el territorio del municipio para generar un impacto. Se pueden también otorgar incentivos diferenciados por áreas.
3. Categorías
Contemplar la posibilidad de ofrecer incentivos financieros junto a los técnicos, ya que estos se complementan y no son excluyentes. Tener en cuenta la posibilidad de beneficiar a constructores/desarrolladores y también a los propietarios y/o inquilinos de las edificaciones.
4. Tipologías
Considerar ofrecer incentivos a todo tipo de edificaciones incluyendo residenciales, comerciales, mixtas, educativas, industriales y viviendas sociales.
5. Construcciones nuevas o existentes
Tener en cuenta que los incentivos se pueden ofrecer para edificaciones nuevas y también existentes, esta última estimulando estrategias de reacondicionamiento energético integral.
6. Premiar mayores eficiencias
Se puede condicionar a metas de sostenibilidad, mayor ahorro (agua, energía, CO2), mayor incentivo promoviendo edificaciones Cero Carbono.
2 UAlza, Carlos (2011). ¿Qué tipos de políticas públicas existen? Blog Valor Público http://carlosalzabarco.wordpress.com/2011/05/06/tipologiade-politicas-publicas/. Consulta: 2 de julio 2014.
3 Cabe precisar que los incentivos también podrían ser utilizados para promover el cumplimiento de una normativa obligatoria o para alcanzar resultados por encima de los mínimos establecidos por esta. Un ejemplo de esto es la Resolución 549 del 2015 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de Colombia, la cual dispone la facultad de las municipalidades para establecer incentivos en el aumento de los porcentajes mínimos de ahorro en energía y agua previstos a partir de dicha resolución.
4 En la publicación “Green Buildings Policy Pathways for Emerging Markets” el IFC recopila diversas políticas públicas implementadas para promover las edificaciones verdes.
5 Existen incentivos financieros que pueden provenir desde la banca privada y que se pueden traducir, por ejemplo, en mejores tasas de interés para aquellos proyectos que cumplen con una certificación de construcción sostenible. Sin embargo, en la presente guía nos estaremos enfocando en aquellos incentivos financieros que provengan de entidades públicas, como los gobiernos nacionales o entidades como ministerios, u otros.
6 Por ejemplo, el impuesto predial o impuesto a la propiedad es impuesto aprobado por ley nacional. Sin embargo, en países como Brasil las municipalidades pueden aprobar excepciones en el impuesto predial.
7 Para el caso peruano se sugiere implementar un descuento en el pago de arbitrios exclusivamente para proyectos de vivienda de interés social, ya que este tipo de proyectos cuentan con incentivos técnicos dispuestos por el Gobierno Nacional.
8 Mapeo de Incentivos Económicos para la Construcción Sostenible, autores varios, Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC), 2015.
9 El Fondo MiVivienda es un conjunto de programas del Gobierno del Perú, que otorga subsidios y mejores tasas de interés para la compra o construcción de una primera vivienda social. Entre estos programas está Mivivienda Verde, crédito hipotecario destinado a la compra de vivienda en proyectos certificados como sostenibles, que otorga un subsidio y tasas de interés preferencial en función a la implementación de medidas de sostenibilidad.
10 Hipoteca Verde es un esquema de financiamiento de vivienda desarrollado por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT), para alentar el uso de sistemas y tecnologías eficientes energéticamente en los hogares de bajos recursos. Las familias que compran casas con INFONAVIT reciben además una hipoteca ‘verde’ (un crédito adicional al préstamo hipotecario propiamente dicho) de hasta US$ 1.250, para cubrir el costo de otras tecnologías ecológicas. La iniciativa tiene por objeto alentar a los constructores a construir hogares, usando materiales y tecnologías que ahorren energía, y la hipoteca con bajo interés permite a las familias ahorrar más en sus planillas de servicios básicos, que el aumento en sus pagos de hipoteca mensuales. Hasta la fecha se han concedido más de 900.000 créditos de Hipoteca Verde, beneficiando a más de tres millones de personas.
11 La bonificación de altura permite construir por encima de los topes máximos establecidos en el Plan de Desarrollo Urbano, Plan de Ordenamiento Territorial, Plan Director u otra reglamentación, siempre que se cumplan con los estándares de sostenibilidad que permiten ahorros en agua, energía y energía imbuida en materiales.